对双反调查中双重救济问题的定量分析

发布日期:2011-11-21  编辑: 徐铮 律师  来源: 本站原创

注:以下文章由于涉及很多数学公式,Web方式显示不完整,特在本文最后提供PDF下载链接,请大家注意并下载。

作者:徐铮律师[1]

(北京金诚同达律师事务所)

 关键词:双反调查,双重救济,双重计算

一、双反调查中双重救济问题的由来

在WTO体系框架下,对于不公平贸易,各国得采用反倾销和/或反补贴措施以抵销其对该国国内产业所造成的损害以保护国内产业的建立与发展。反倾销和反补贴在WTO框架下是两个独立的法律规范及调查和救济程序,其分别受《关于实施1994年关税与贸易总协定第6条的协定》(“《反倾销协定》”)及《补贴与反补贴措施协定》(“《反补贴协定》”)的约束。作为单独的调查程序,反倾销调查的肯定性结果为征收不超过倾销幅度的反倾销税,而反补贴调查的肯定性结果为征收不超过补贴幅度的反补贴税。在WTO规则中,没有明确条款限制对一国产品同时进行反倾销和反补贴调查。自2006年以来,对一国产品同时进行反倾销和反补贴调查的行为(“双反调查”)陡增,加拿大、美国、欧盟及中国都已进行过双反调查。

因为补贴和倾销是两种性质不同的不公平贸易行为,当某一产品既存在倾销又受到补贴时,如果仅对其适用反倾销措施,并不能完全阻止其产生的不公平竞争优势。因此,同时征收反倾销税和反补贴税有其必要性。但是,美国在反倾销调查中,以适用于非市场经济国家的生产要素价值法来确定中国产品的正常价值;在反补贴调查中抛弃了其反补贴法不适用于非市场经济国家的先例[2],以中国产业具有市场导向性为由对中国产品征收反补贴税[3]。由于美国贸易救济法中没有任何关于针对非市场经济国家的“双反”调查的规定,倾销幅度计算中的正常价值又是以不含补贴的替代国价值进行计算,因此,美国对华产品同时征收反倾销税和反补贴税无法避免双重计算问题,从而造成对中国产品的双重惩罚和对美国产业的重复救济(“双重救济”或“双重计算”),违背了贸易公平原则,也违反了WTO的诸多规定。[4]

就双重救济问题,有中国企业[5]在美国国际贸易法院进行诉讼并获得初步胜利,中国政府亦将这一行为诉至WTO(DS/379案)并获得了上诉机构的支持[6]。虽然美国法院[7]及WTO上诉机构均分别裁定美国在将中国视为非市场经济国家而又同时对中国采取双反措施的行为违反了美国国内法及WTO规则,但无论是美国法院和WTO上诉机构均回避了一个问题,如何认定和量化双重救济。美国法院认为,美国要么放弃对中国产品征收反补贴税,要么修改针对非市场经济国家反倾销和反补贴调查的政策和程序。WTO上诉机构认为:认定和量化双重救济的责任在美国商务部,而非中国政府或应诉企业。

本文拟对双反调查中所涉及的双重救济问题进行定量分析,寻求解决方案并对该方案可能引起的法律后果进行分析。

二、反倾销税和反补贴税对不公平贸易行为的抵销模型

下面拟分析三种情况下反倾销和反补贴税对不公平贸易行为的抵销模型[8]:(1)仅存在出口补贴,且同时采取反倾销措施;(2)仅存在国内补贴,同时采取反倾销措施,且在反倾销措施中正常价值依据应诉企业的国内销售价格或实际生产成本来确定;(3)仅存在国内补贴,同时采取反倾销措施,但是反倾销调查中拒绝使用应诉企业的国内销售价格或实际生产成本而使用替代价格来计算正常价值。

1、出口补贴及基本抵消模型

以下我们将通过数学模型对可能产生的双重计算问题进行定量分析并得出相应结论。我们首先考察的是在同时发起反倾销和反补贴调查时,如果在反倾销调查中采用市场经济调查方法,且反补贴调查中仅存在出口补贴的情况。

变量说明:

: 未受到补贴的产品出口最初单价

: 受到补贴后的产品出口单价

: 每单位补贴(仅为出口补贴)

: 反补贴税(同补贴额度相同)

: 对进口产品征收反补贴税( )后的公平价格

假设出口国该产业的充分竞争及相关产品的生产的规模报酬不变,出口补贴 会以全额方式降低最初的出口单价 ,从而:

等式1a       =  –

根据相同的假设,出口的公平价格 则会在征收反补贴税后体现出价格变化,即:

等式1b       =  +  =

这就是反补贴税所达到的效果,将产品价格回归到没有补贴的公平的水平。经济学上对市场充分竞争及生产规模报酬不变的假设保证以上结果的实现[9]

在一个认定了存在倾销的单独反倾销的计算中,出口国对外出口销售时会低价销售(underselling),其降价的额度设为 ,所以公平价格为最初的单价 加上反倾销税。以下再对几个变量进行说明:

: 产品在出口国的国内市场价格(即:正常价值)

: 反倾销税

: 对进口产品征收反倾销税( )后的公平价格

低价销售通常是指出口国的国内市场价格 高于其在进口国国内的销售价格。我们初步假设后者为未受到补贴的价格。反倾销税等于低价销售额度时:

等式2a.      =  –

且:

等式2b.      =  +

经替换后,其结果为:

等式2c.      =

也就是说,公平贸易所追求的在进口国进行销售时的公平价格应当等于出口国的国内市场价格。

出口补贴若完全传递到价格上,则将导致进口产品价格降低至 的水平(参见以上等式1a)。假设不存在出口补贴的情况下,最初出口国国内市场价格同出口价格相一致,即不存在倾销的情况(DA=0),体现在公式上即为: = ;实际出口价格 此时将低于出口国国内市场价格(即正常价值),使用该实际出口价格 来计算倾销幅度则显而易见会产生倾销幅度,其数量为 –  (实际上就是DC)。这种情况的发生就对同时采取反倾销和反补贴救济措施的适当性提出了挑战。须知,以上两个贸易救济措施的目的仅是为了抵销不公平的贸易方式,而非惩罚。

当反倾销和反补贴调查同时进行时,GATT 1994第六.5条做出了规定,即:“在任何缔约方领土的产品进口至任何其他缔约方领土时,不得同时征收反倾销税和反补贴税以补偿倾销或出口补贴所造成的相同情况”。WTO各成员国在执行WTO规则时也充分注意到了这一点,所以在如果相关补贴为出口补贴时,会在倾销幅度计算时将该补贴数量加到出口价格中去。那么在同时对出口补贴和倾销行为进行的调查就会对以上2a和2c等式产生变动:

等式3a       =  – (  +  ) = 0

等式3b       =  +

也就是说,在反倾销调查中正确的公平出口价格将被调高,其数量为反补贴税(出口补贴)。由于最初国内市场价格及出口价格相同,均反映了该产业的充分竞争,故将反补贴税(出口补贴)的数量加入出口价格中就能消除本不应产生的倾销幅度。因为这个倾销幅度实际上是由补贴(出口补贴)所产生。由于反补贴税的数量等于补贴的数量,反补贴税令就能抵销这种不公平的贸易行为,在出口价格中加入反补贴税则对于避免通过反倾销税对同一定价行为实施两次惩罚十分必要。

2、存在国内补贴时的抵销模型

国内补贴往往是指除出口补贴外的其它补贴。因此,该产品出口国的出口商或生产商没有动力仅将该补贴应用于出口而不应用于国内销售。通常来说,在这样的情况下计算反补贴税率时会将补贴分摊到所有产品销售中去,因此等式1b也同样适用于国内补贴,也就是说反补贴措施所追求的公平出口价格为实际出口价格加上反补贴税。

由于国内补贴则不会产生价格差异,所以也无须对反倾销调查中的出口价格进行调整。WTO成员国在执行WTO规则时,均不会针对国内补贴进行调整。

以上的分析,我们是假设反倾销税的计算是通过比较出口国国内价格和出口价格计算得出。但是,尽管《反倾销协定》倾向于将出口国国内价格作为认定正常价值的基础,但是其同样允许使用第三国价格及生产成本来计算正常价值。使用第三国价格作为正常价值基础的做法比较罕见。即使使用第三国价格,基于和以上相同的分析,我们不必进行进一步的分析。

另外一个计算正常价值的基础是生产成本。一直以来,各国的反倾销实践中均认可生产成本可以用以替代出口国国内价格作为确定正常价值的基础,这样的方法被称为“构造价格”。另外,WTO规则允许将低于成本的国内销售排除在正常价值之外。适用该测试标准往往会导致无法使用出口国国内价格作为正常价值的计算基础,转而使用构造价格;或者在提出部分低于成本的销售后使用剩余的销售作为确定正常价值的基础。因此,如果成本较高,则会提升正常价值,即:(1)提升作为确定正常价值基础的构造价格;或(2)在低于成本测试中提出低于成本的销售,将剩余的售价较高的销售作为确定正常价值的基础。

与此同时,国内补贴通常会帮助降低生产者的生产成本。这就提出了一个问题:调查机关是应该使用企业实际受补贴后有所降低的生产成本,还是应该使用未受补贴时的成本呢?现做分析如下。

反倾销协定将有关成本定义为“单位(含固定及可变)生产成本加销售、管理和一般费用”[10]。对于以构造价格确定的正常价值,还需要加入利润方能成为用以计算倾销幅度的正常价值。为说明的方便,在以下的分析中,我们假设利润率为零。

变量说明:

NVo:基于构造价格确定的正常价值,假设其等于生产成本(含固定及可变)加销售、管理和一般费用。

那么,根据等式2b,反倾销税就等于出口价格和公平价格之间的差异。此处将公平价格替换为NVo后则得到如下等式:

等式4        = NVo –   (无补贴)

国内补贴往往不会像出口补贴一样直接对应的是每单位的出口销售。因此,我们需要将补贴转换为每单位的补贴。就反补贴而言,通常先计算一家企业一段时间内受到的国内补贴的总额,然后再将其分摊至总生产数量或总销售金额或总销售数量上去。以下分析中,我们将假设将补贴分摊到数量上。如果分摊到金额上,则会将使得分析模型复杂化,而同时又不会对分析带来实质性影响。基于以上假设,生产出的产品的每单位补贴为:

SD: 生产出的产品的每单位国内补贴,等于收到的总补贴除以总产量

假设企业因为电费补贴而在每单位产品上收到了SD的补贴,那么在其他条件相同的情况下,该公司的生产成本同其他未受补贴国家生产者相比,就会降低。由于补贴是同市场上的基准价格进行比较,这也意味着公司的成本同市场普遍成本相偏离。那么该公司的实际成本就是CU-SD。接着,由于补贴传导到了销售价格,出口价格也同样因为成本下降而下降,所以补贴不会对整体的倾销幅度造成影响。设NV1为按照SD降低价值后的正常价值,则NVNV– SD;设 为按照SD降低之后的出口价格,则  =  – :

按照DNV– ,代入以上变量后得出以下等式:

等式5       DA = ( NVO – SD ) – (  –  ) = NVO –   (有额度为SD的国内补贴)

该结果同等式4一致。也就是说,一个同时进行的反补贴调查会认定一个为SD的反补贴税,但这并不影响倾销幅度的计算。

同时进行的反倾销和反补贴调查将会有如下结果:征收的反倾销税为DA而同时征收的反补贴税为DC,其数量为SD。如果反倾销调查程序认定不存在倾销,那么双反调查后所给予的救济就将是DC,因为DA等于零。

相反,我们假设在反倾销计算中所使用的成本不是企业的实际成本,而是未经补贴的成本(如在反补贴调查中所使用的市场基准成本)。在这样的情况下,倾销幅度就会额外增加,其增加幅度为收到的补贴:

等式6        = NVo –

NVo – (  – S) = NVo –  + S(有额度为SD的国内补贴,NV不调整SD

如果同时进行反补贴调查并且也确定要征收等于补贴额度的反补贴税,那么合并采取两种贸易救济措施将会在补贴上产生双重计算。根据等式6,同不存在补贴的案件相比,反倾销税中会增加一块补贴金额,而反补贴税则又会等于补贴金额。我们假设该公司在未受到补贴时并不存在倾销,即:NVo –  = 0;则此时反倾销税实际就等于了反补贴税,而二者合并则必然产生了对补贴的双重计算:

等式7       DA + DC = ( NVo –  + SD ) + SD  2*SD

反倾销和反补贴仅为贸易救济措施而非惩罚性措施的理念使得WTO规则要求反补贴税不得超过补贴额度,而反倾销税也不应超过倾销幅度。故等式7中的结果是不被WTO规则所接受的,因为它对补贴进行了两次计算。

WTO规则及各国的立法对于同时进行反倾销和反补贴调查时如果涉及国内补贴该如何调整并没有做出规定。其理由是:国内补贴并不会针对不同市场而造成价格歧视,因此在采用实际销售价格比较来确定倾销幅度的情况下,无需进行调整来避免因补贴可能造成的双重救济。如果采用构架价格来确定正常价值,通过使用公司的实际成本也是可以避免双重救济。

3、国内补贴且使用替代国计算正常价值时的抵销模型

前面的分析中,调查机关进行计算的基础都是企业实际的销售及成本数据。但是,在某些情况下,调查机关在反倾销调查中并不实际使用应诉企业的实际销售和成本数据。典型的做法就是以美国、欧盟为首的各国调查机关以中国是非市场经济国家为由,使用替代国价格来计算应诉中国企业的正常价值。

以美国为例,其在计算中国产品正常价值时首先从中国企业获得原材料、水电气、劳动力及其他生产投入的消耗量,然后将其所认定的市场经济替代国的相应生产投入的价格同这些消耗量相乘,得出相应的生产成本,然后再加上套用替代国有关财务比率计算得出的管理费用,销售、管理及一般费用及利润,最终以此为基础来构造正常价值。

因此,正常价值是根据成本计算得出而非企业的销售价格,其基本算法等同于以上4等式:

等式8       DA = NVT –

接下来我们继续借用市场经济条件下的相关模型进行分析。我们假设国内补贴总额为SD,最初的未受补贴的出口价格为 ,反补贴调查决定征收的反补贴税为DC,其额度等于SD。在反倾销方面,假设该公司没有倾销,即:NVT –  = 0,那么在替代国计算方法下,其出口价格在出厂前水平应当等于以替代国方法计算出来的正常价值,即NVT = 。如果有一个国内补贴,那么在定价时,出口价格会向下调整,减去补贴,即在此条件下的出口价格  =  – SD。那么出口价格 同前面计算出的国内成本相比要低SD;此时,由于使用替代国价格,所以在计算倾销幅度时根据替代国价格计算出来的正常价值并不会变化,而仅在出口价格上发生变化,则计算出的倾销幅度为:

等式9       DA = NV –   NVT – (  + SD) = NVT –  + SD

这个计算结果同等式6一样,会对于补贴进行双重计算。在承认市场经济地位的案件中,通过使用公司实际的经过补贴的成本来计算正常价值的方法可以自动纠正双重计算问题。但是,在使用替代国的情况下,应诉企业的实际成本被弃而不用,转而使用另外一个国家的不含补贴的替代价格来计算成本[11]。因此,自动纠错在此就无法实现。这就造成,在使用反补贴税来抵销补贴所造成的不公平贸易之外,在反倾销调查中使用替代国的未经补贴的成本来计算正常价值从而就相同的补贴又一次制裁应诉企业的情况。这种双反措施严重重复计算了补贴。中国企业在应诉美国双反调查时深受其害。

使用替代国价格表明调查机关认为应诉企业真实的受到补贴的成本在计算正常价值时不可靠。那么,在坚持使用替代国来计算正常价值时,为避免对国内补贴的双重计算[12],有三种可能的解决方案:(1)将拟征收的反补贴税加入出口价格;(2)将拟征收的反补贴税从使用替代国价格计算出的正常价值中减去;或(3)不征收反补贴税。

三、双重计算问题解决方案的分析

美国反倾销和反补贴税的征收采取追溯征收的体系:通过原始调查确定反倾销税和反补贴税的保证金率并缴纳相应保证金,在之后每年的行政复审中核定复审调查期内实际的倾销和补贴情况,复审得出的应缴反倾销税和反补贴税同已缴纳的保证金进行比较,对于差异部分,多退少补[13]

美国商务部在美国国际贸易法院判决其在非公路用轮胎中对中国企业同时采取双反措施但没有进行适当抵销调整会造成补贴的双重计算后,于2010年4月26日向美国国际贸易法院提交了其更改后的裁决。其做法就是将反补贴保证金率直接同反倾销保证金率相抵销。这样做法的结果是,中国企业将必然留在反倾销和反补贴的调查程序中,无法回避每年都将进行的反倾销和反补贴年度行政复审。

针对美国商务部重新作出的计算裁定,美国国际贸易法院在之后2011年8月4日的判决中认定,美国商务部的这一做法将导致反补贴调查毫无意义。其原因在于,如果采用美国商务部的100%抵销方法,一家企业的反倾销和反补贴合并税率将变成仅为反倾销税率(即:(反倾销税率+反补贴税率)-反补贴税率=反倾销税率)。同时,美国法律仅规定对于出口补贴可以采取这样的调整方法,而并没有说此做法可以适用于国内补贴,因此,法院认为美国商务部无权在本案中适用反补贴法。美国商务部不服该判决,将此案上诉至美国联邦巡回上诉法院[14]

我们非常支持美国国际贸易法院的判决,不应在将中国视为非市场经济国家的同时还对中国采取反补贴措施。但是,我们也注意到,美国商务部一定不会轻易放弃其做法,所以有必要在无法将其错误做法彻底打掉的情况下,提出其他对中国企业有利的调整方法。

在美国针对中国的反倾销调查中,正常价值基于没有补贴的替代国价格计算而来,从而导致在反倾销和反补贴程序中均对国内补贴提供了救济。对正常价值进行向下的调整能够纠正这一错误。无论是否真的存在倾销,这一做法均能适用。与之相类似,在出口价格上相应增加国内补贴额也能达到相同的纠错结果。

以上这对正常价值向下调整及对出口价格向上调整这两种做法(“两种做法”)同美国商务部所建议的做法在数理上的结果是一致的,但是两者的差异在于,如果测算出来的补贴幅度大于未进行抵销时的倾销幅度,则经过抵销后,就可以在原审中认定企业不存在倾销,从而被排除在反倾销税令之外,并从此从反倾销调查程序中抽身。

通过以上两种做法使企业从反倾销调查程序中抽身,能够帮助企业避免每年的复审调查从而节省大量的人力和物力。如果使用美国商务部的税率直接抵销法,仅会降低企业的保证金率而无法使企业从某一调查程序中彻底抽身,未来依然要投入精力和财力来应对每年的复审。

四、小结

对于双重救济问题,中国企业和中国政府分别在美国法院及WTO层面上展开了积极的工作,并取得了阶段性成果。

但值得注意的是,在法院方面诉讼,即使美国商务部完全遵从美国法院的要求,不对中国应诉企业采取反补贴措施,根据法院的判决,这一胜利也仅适用于参与本次诉讼的两家中国企业,而不适用其他中国双反案件。

现在美国国内应该要依照《美国乌拉圭回合协议法》第129节的内容启动对WTO上诉机构裁决的执行程序(“129程序”)[15]。双重救济问题必然无法回避。在之前的法院诉讼过程中,起诉的中国企业要求:(1)要么放弃对中国企业适用反补贴措施;(2)要么就按照市场经济的方法计算中国企业的倾销幅度。从诉讼策略上讲,并没有给自己留下一个退一步的讨价还价空间。因此,129程序的执行过程中,笔者建议中国政府除了要继续严正要求美国放弃对中国采取双反措施的做法外,从策略角度,也可以提出前述对中国企业有利的避免双重计算的计算方法。


[1] 电子邮件:xuzheng@jtnfa.com

[2] 该先例由“乔治城钢铁案”所确立,其原则为美国反补贴法不适用非市场经济国家。

[3] 2005年7月27日,美国众议院议长宣布,旨在对中国商品征收反补贴税的《美国贸易权利执行法案》获得通过。该法案要求将美现行反补贴法的适用范围扩大至中国等“非市场经济国家”。2007年 3月30日,美国商务部宣布了对中国出口的铜版纸产品反补贴调查初步裁定结果,决定对中国适用反补贴法,并开始对中国出口美国的铜版纸产品征收临时反补贴税。

[4]《中美贸易摩擦的新焦点——美国对华产品“双反”调查中的重复计算问题》,王俊,2010年第4期《国外社会科学》

[5] 起诉的中国企业为:河北兴茂轮胎有限公司及其美国母公司GPX公司;天津国际联合轮胎橡胶有限公司。

[6] 上诉机构报告于2011年3月25日发布。本案详细情况请参见:http://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/cases_e/ds379_e.htm

[7] 美国国际贸易法院于2009年9月18日发布判决。判决下载地址:http://www.cit.uscourts.gov/slip_op/Slip_op09/Slip%20Op.%2009-103.pdf 2010年4月26日,美国商务部向法院提交了其修改后的终裁裁决。2010年8月4日,法院发布对美国商务部修改后裁决的判决。判决下载地址:http://www.cit.uscourts.gov/slip_op/Slip_op10/10-84.pdf

[8] The Offsetting Duty Norm and the Simultaneous Application of Countervailing and Antidumping Dutie作者:Brian D. Kelly,Global Economy Journal,Volume 11, Issue 2, 2011。本部分所使用的公式及变量采自前述文章,本文作者对相关模型的讨论进行了细化及修改。

[9] 充分竞争保证企业会将补贴传递给消费者,生产规模报酬不变则保证生产数量的增加不会导致单位生产成本的变化。当然,市场或生产条件的变化可能造成实际传递的补贴会大于或小于100%。

[10] 《反倾销协定》第2.2.1条。

[11] 美国商务部在选择替代国数据时,会从替代国的进口数据中排除其认为存在大量补贴的韩国、印尼等国的数据。

[12] 此处仅讨论国内补贴。对出口补贴的调整WTO规则已经十分明确,此处不再赘述。请参见第二.1部分。

[13] 复审调查期中从初裁税令发布到终裁税令发布这一期间的反倾销和反补贴税的征收采取多退少不补原则。

[14] 本案上诉尚在审理中,2011年4月,当时各方向上诉法院提交了案件辩论摘要。上诉法院已安排于10月6日进行开庭口头辩论。

[15] 在2011年4月21日的WTO争端解决机构的会议上,美国称其将执行上诉机构的裁决,但需要合理时间来完成。2011年7月5日,中美双方通知争端解决机构他们就执行期限达成了协议,执行的最后期限为2012月2月25日。

 

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