对华反补贴的美式逾越

发布日期:2013-08-13  编辑: 马一杰 律师  来源: 国际商报

美国属于案例法国家。1986年美国联邦巡回上诉法院(CAFC)对乔治城钢铁案的判决,对下级法院和美国商务部具有拘束力,其亦为美商务部对“非市场 经济国家(NME)”不适用其反补贴法(CVD)的长期法律准则,是美国商务部的基本政策。然而,此后相当长的一个时期内,从美国产业到国会一直鼓噪、推 动在不改变中国非市场经济地位的情况下,对中国产品适用反补贴法,对中国产品征收反补贴税。

改弦“有”辙

近年来,美国产业界频频发声,宣称其受到了来自中国补贴产品的不公平竞争,美中经济与安全审查委员会也要求对中国产品适用美国反补贴法,更有国会议员于2004年和2005年连续提案要求国会授权对中国适用反补贴法。

迫于多方压力,美国商务部决定改弦易辙,摈弃其长期基于乔治城钢铁案判决不对NME适用美国反补贴法的政策。2006年8月30日,美商务部进口管理 署政策处部分官员给当时主管部长助理戴维·斯普纳提交一份《乔治城钢铁案备忘录(一)》,称中国经济已不再像原苏联时期的中央控制经济,美国商务部可以调 查中国政府向企业提供的补贴,同时依然视中国为“非市场经济国家”。这是美国商务部决定对中国产品适用美国反补贴法的明确信号。在2006年11月的中期 选举中,民主党掌控了国会,这更加剧了对中国输美产品适用补贴法的压力。

于今观之,美国商务部早在2006年即已做好对中国产品进行反补贴调查的各项准备。

铜版纸案

2006年10月31日,美国NewPage公司对来自中国、印尼和韩国的铜版纸提起反补贴调查,指摘中国政府对铜版纸的生产商、出口商提供了政策性 贷款、税收与关税优惠或减免、所得税返还以及债转股投入等补贴措施。对于美国CVD适用于中国的出口产品问题,申诉人认为,乔治城钢铁案的判决只是 CAFC尊重商务部不对非市场经济国家进口产品进行CVD调查的裁决,但成文法和CAFC判决并未禁止商务部对NME补贴产品进行CVD调查。另外,申诉 人认为,目前中国的经济状况已完全不同于当年捷克斯洛伐克与波兰的情况。中国已经加入了世贸组织(WTO),WTO并无豁免NME产品不受反补贴协定制约 的规定。

2006年11月27日,美国商务部一反此前的一贯立场,在无法律规定、无司法判决可依的情况下,认为申诉人的申请已经满足了美国法律的要求,运用其 自由裁量权,对中国输美铜版纸发起了反补贴调查。这是自1991年以来,美国商务部正式发起的第一起针对非市场经济国家的反补贴调查案。美国国际贸易委员 会(ITC)于2006年12月29日作出美铜版纸产业存在产业损害的初步裁定,商务部于2007年4月9日裁定中国输美铜版纸存在政府补贴,补贴率分别 为10.9%~20.35%。

2007年3月29日,前述美商务部官员又给戴维·斯普纳写了份题为《对来自中国的铜版纸反补贴税调查——乔治城钢铁案判决的分析要素是否适用于今天的中国经济》的备忘录〔又称乔治城钢铁案备忘录(二)〕。

政策转向

乔治城钢铁案备忘录(二)提出,当今中国经济模式与上个世纪80年代的苏联经济模式有着显著不同,美商务部基于乔治城钢铁案判决所持政策已不适当,可 以对某些NME适用反补贴法。备忘录称:“本备忘录的中心是乔治城钢铁案判决的分析要素——基于1980年代传统的、苏维埃模式形成之判决,是否适用于今 天中国的非市场经济。如下面所具体讨论的,鉴于乔治城钢铁案时所涉经济与本案调查期间中国经济存在的重大差别,我们认为商务部基于乔治城钢铁案的政策对目 前的调查已不适当,该案判决并不禁止对中国进口产品适用反补贴法。”

备忘录强调,美商务部在反倾销税调查与行政复审上一直仍视中国为非市场经济国家,认定“虽然中国实行了巨大、持续的经济改革,但中国政府对国家经济仍维持重要角色。中国政府对市场机制功能的限制,就足以根据美国反倾销法,将中国从市场经济国家中排除。”

然后,备忘录对上世纪80年代苏联的经济模式与目前中国的经济状况作了对比,列出二者的不同,其中讲到,“这些NMEs(指上世纪80年代苏联东欧模 式的NMEs)与今天中国的非市场经济情形具有巨大不同。中国经济虽然还充满中国政府的广泛扭曲,但比苏维埃模式的经济显得更加灵活。”在提及中国经济改 革进展时,指明中国产品价格90%由市场决定;允许雇主与雇员之间谈判确定工资水平;国内企业、外资企业及个人可自由取得、持有、出售外汇,外资公司可自 由汇出本金与利润;私企已掌控大多产业部门,国企不再居于领导地位;中国已打破对外贸的垄断,今天的私人企业对其商业拥有巨大的自主权,国有企业是独立的 经济实体,享有法律上的权利,承担法律上的义务,包括自主决定进出口的数量与价格,中国允许外商投资企业拥有外贸权;在1997年就取消了强制性的信贷计 划,由指导性的信贷分配所取代。备忘录也谈到了中国距完全市场经济地位的差距。

综上可见,备忘录试图说明彼时中国的非市场经济状况已与上个世纪80年代前苏联、东欧的状况大不相同,美国商务部查明中国政府对企业的补贴已不存在障 碍,可以对中国适用反补贴法。而与此同时,根据美国的反倾销法,中国依然被视为非市场经济国家。备忘录传递出这样一个信号,即美国已经做好准备,准备对中 国输美产品用反倾销法和反补贴法来两面夹击。

备忘录的结语相当明确,“鉴于这些发展,我们认为查明中国政府对中国生产者是否赠与了利益(即识别并量化补贴),确定该利益是否是属于专项性的是可能 的。由于我们有能力执行CVD的必要标准,商务部基于乔治城钢铁案的政策,并不阻止我们得出对中国政府为其生产者提供的赠与征收反补贴税的结论”。

总之,备忘录称乔治城钢铁案的判决是基于上个世纪80年代传统的苏联经济模式而形成的,与目前对中国产品的反补贴调查是不相干的,并不阻止商务部的反补贴调查。

2007年4月9日,美商务部作出初裁,决定对中国输美铜版纸征收临时反补贴税,决定征收23.19%~99.65%不同的反倾销税。

诉至CIT

美商务部对铜版纸反补贴调查初裁后,中国方面迅速将此案诉诸美国国际贸易法院(CIT),要求该法院下令立即禁止美商务部对中国铜版纸进行反补贴调 查。中方认为CAFC乔治城钢铁案的判决禁止美国商务部对华产品进行反补贴调查。除非美国国会通过法律明确授权允许美商务部对非市场经济国家适用反补贴 法,否则商务部无权进行调查。

美国商务部则抗辩称,在商务部作出铜版纸终裁之前,CIT不应审理中国的请求,因为时间尚不成熟;另外,认为对非市场经济国家进行反补贴调查,美商务部并不存在法律上的禁止。

CIT一直认为美商务部应该对NME进行反补贴调查,自然不愿下禁令,认为商务部作出终裁后起诉方再要求司法审查可能时机更充分。CIT还提到,“商 务部是否被禁止对非市场经济国家适用反补贴法,目前尚不明确。美国反补贴法并没有排除适用于(NME)的任何文字”。中方在CIT法院的诉求未能实现。

该案最终因负责产业损害调查的ITC对产业损害作出了否定裁决而未对中国铜版纸征收反补贴税。

双反汹汹

铜版纸案以及美商务部的备忘录为美国对中国产品进行反补贴调查打开了绿灯,此后美方对中国产品的反补贴调查可谓风起云涌。截止2013年1月底,美国 商务部针对中国出口产品进行的“双反调查(即反倾销、反补贴调查)”高达34起,除3起还处在调查阶段,5起因美国产业运转良好、不存在产业损害未被征收 反补贴税外,26起产品被同时采取了“双反措施”,即同一产品同时被征收反倾销税和反补贴税。

令人不可思议的是,美国对中国出口产品适用反补贴法后,却仍视中国为非市场经济国家。在反倾销时仍用“替代国价格”作为中国出口产品的“正常值”来计 算中国输美产品的倾销幅度。依据美国反倾销法的规定,所谓“正常值”就是“外国公平市场价值”,是市场机制运行的结果,不带任何政府补贴,不存在任何人为 因素减少该价值。因此,该价值起码在美国人眼里是“最公正”、“最可靠的”,何况该价值还是美国商务部自行选择或认定的。美国商务部用“替代国”的正常价 值与中国产品的出口价格相比,得出倾销幅度并以此征税,就应能够抵消中国出口产品可能存在的全部倾销和/或出口补贴。现在,美国除反倾销照常依据旧规外, 又在同一被反倾销的产品上进行反补贴调查,同时对中国输美产品征收反倾销税和反补贴税。这不能不令人怀疑美国商务部对华反倾销、反补贴的正当性,其是否可 以不顾其国内法律的规定与法院的判决,自创新的政策与做法?是否有意在扩大对中国输美产品的歧视?

政府对企业的补贴之所以要受到惩罚,是因为它扭曲了市场经济体制下的产品价格,属不公平竞争。在美国商务部眼里中国是NME,NME不存在市场,因 此,就不存在扭曲问题,这是它长期对中国不适用美国反补贴法的理论依据。2006年以前,美国的政策、法律、司法判决以及商务部的操作都一直遵循这一原则 与理念,现在美国商务部的政策与做法却来了个大逆转,既放弃了其长期遵循的法律制度,也放弃了其一直坚持的市场经济理念。

在反倾销法律和操作上,美国依然维持其固有的对中国出口产品的歧视政策,同时又挥起反补贴大棒,两面夹击中国输美产品,在有意制造和扩大中美之间的贸 易摩擦。尤其是,美国在对中国适用反补贴法时,存在着无法逾越的“双重救济”问题,这些均需要我们的密切关注与研究,不能等闲视之。

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