对华反倾销中的单独税率问题

发布日期:2011-07-14  编辑: 徐铮 律师  来源: 商务部公平贸易局

作者:商务部进出口公平贸易局 林洪

中国加入世界贸易组织时承诺,在对中国企业进行反倾销调查时,可以继续将中国视为非市场经济国家对待,最长不超过15年, 这就是入世承诺的“非市场经济条款”。据此,很多国家仍然视中国为非市场经济国家,在进行反倾销调查时,不承认中国企业的国内销售价格和成本数据,采用替 代国价格认定中国企业的正常价值。但是,这些国家在不采纳中国企业国内销售价格作为正常价值的同时,继续认为中国企业的出口完全受国家控制,因此不给予中 国企业单独税率,只给整个国家一个统一税率。本文试图从目前的法律规定中对单独税率问题进行分析,论证其是否合法。笔者认为,根据WTO的相关规定,以及中国加入世贸组织的法律文件,在单独税率问题上目前美国和欧盟的法律规定和做法与WTO规定不符。

一、WTO框架下的法律渊源

关于非市场经济待遇和单独税率问题,在WTO法律框架下,可以援引的法律渊源包括WTO法律文本和中国加入世界贸易组织法律文件。

WTO法律文本中涉及非市场经济问题的条款有GATT 1947第6条及其注释和补充规定,以及《反倾销协议》中的个别条文。

从WTO的法律条文上看,对于非市场经济国家,在进行价格比较时,满足一定条件的,可以认定出口价格与中国国内价格严格比较不适当,可以采用替代国的价格确定中国产品的正常价值。从法律条文的含义来看,该条文主要说的是如何确定中国产品正常价值的问题。GATT 1947第6条规定:“如自一国出口至另一国的一产品的价格符合下列条件,则被视为以低于其正常价值的价格进入一进口国的商业(a)低于正常贸易过程中在出口国中供国内消费时的可比价格(comparable price)”该条注释的表述为:“进口缔约方可能认为有必要考虑与此类国家的国内价格进行严格(a strict comparison with domestic prices)比较不一定适当的可能性。” GATT 1947第6条及其注释和补充规定中的用词为“可比价格”(comparable price)或“与国内价格严格比较”(a strict comparison with domestic prices),即主要说的都是在确定出口价格的可比价格——也就是正常价值——的时候可以对非市场经济国家采取不同的方法。此条文并未涉及如何认定出口价格问题,未允许调查机关可以不使用出口国企业的出口价格。(反倾销协议第2.1条和第2.2条文字表述与GATT1947第6条相同)

而反倾销协议第6.10条规定:“主管机关通常应对被调查产品的每一已知出口商或生产者确定各自的倾销幅度。”按照此条规定,调查机关应当对每一个企业确定一个单独的倾销幅度,不能对整个所有中国企业给一个统一税率。

中国加入WTO法律文件的法律条文中,其文字表述也只涉及如何认定正常价值,不涉及如何认定出口价格的问题。中国加入WTO法律文件中涉及非市场经济问题的条款有中华人民共和国加入议定书第15条,和中国加入工作组报告书第150、151段。这些条款表述中,只是论述可以进行严格比较的条件,即不使用出口国国内价格确定正常价值的条件,不涉及对出口价格的认定。

中国加入议定书第15条规定:“(a)在根据  GATT1994第6条和《反倾销协定》确定价格可比性时,该WTO进口成员应依据下列规则,使用接受调查产业的中国价格或成本,或者使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较(a strict comparison with domestic prices or costs)的方法”: “(i)如受调查的生产者能够明确证明,生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件,则该WTO进口成员在确定价格可比性时(in determining price comparability),应使用受调查产业的中国价格或成本;(ii)如受调查的生产者不能明确证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件,则该WTO进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较(that is not based on a strict comparison with domestic prices or costs in China)的方法。”中国加入工作组报告书第150段也是同样的文字表述。

在对上述条文中的 “可比价格(comparable price)”, “价格可比性(price comparability)”和“与国内价格进行严格比较(a strict comparison with domestic prices)”进行解释时,能否意味着不涉及出口价格的确定,只涉及正常价值的确定呢?通过分析涉及“可比价格(comparable price)”的WTO争端解决机制的案例来看,答案是肯定的。

目前,有两个的案例涉及此问题,印度诉欧盟床单案(EC – Bed Linen)和韩国诉美国不锈钢板案(US – Stainless Steel)。

欧盟床单案对反倾销协议第2.4.2条中的“可比(comparable)”进行了解释。第2.4.2条规定:“在调查阶段确定倾销幅度通常应在比较加权平均正常价值与加权平均的全部可比(comparable)出口交易价格的基础上进行,或在交易对交易的基础上比较正常价值与出口价格。”WTO专家组对此条中的“可比(comparable)”解释为:“‘可比’一词通常的含义是‘能够比较的’。因此,第2.4.2条中的‘可比出口交易’的含义是,它们的出口交易是能够比较的。”[1][1]

美国不锈钢案中,WTO专家组对2.4.2条中涉及“可比(comparable)”的条文解释为“第2.4.2条 规定,确定倾销幅度通常应在‘比较加权平均正常价值与加权平均所有可比出口交易的基础上进行’。列入‘可比’这个词,我们认为非常重要,因为其通常含义 是,加权平均正常价值,不能与包括非可比出口交易的加权平均出口价格进行比较。根据这一结论,如果某些出口交易对于用来计算正常价值基础的交易来说是没有 可比性的,那么各成员不必将单一的加权平均正常价值与一个单一的加权平均出口价格进行比较。”[1][2]

上述专家组在解释第2.4.2条中的“可比(comparable)”时,论述的是“可比”后面的内容能否与“可比”前面的内容进行比较,以及如何比较的问题。第2.4.2条文字为“所有可比出口交易(all comparable export transactions)”,因此,专家组论述的是“可比”后面的“出口交易”能否与“可比”前面的正常价值进行比较的问题,也即如何确定“可比”后面的“出口交易”问题,不是如何确定“可比”前面的正常价值的问题。

因此,从上述专家组的论述中可以得出结论,在WTO法律框架下,对涉及非市场经济条款进行解释涉及“可比” 时,均是如何确定“可比”后面的正常价值的问题,不涉及如何认定“可比”前面的出口价格问题。

二、欧盟做法与WTO的相关规定

欧盟法律中涉及非市场经济国家单独税率问题的条款为384/96规则第9.5条:“在每一案件中,反倾销税都应当以适当的数额进行征收,并对被认定是倾销和正引起损害的任何国家进口的产品采取不歧视的原则,除非进口是来自那些根据本规则的条款其价格承诺已被接受的国家。裁定征收反倾销税的决定应为每一出口商确定反倾销税;或者,如果这样不可行(impracticable),或者在第2条第7款的情况下,应为有关的出口国确定反倾销税。”其中第2(7)(a)即为非市场经济国家的规定。

欧盟的此条规定与WTO反倾销协议第9.2条非常相似。WTO反倾销协议第9.2条 规定:“如对任何产品征收反倾销税,则应对已被认定倾销和造成损害的所有来源的进口产品根据每一案件的情况在非歧视基础上收取适当金额的反倾销税,来自根 据本协定条款提出的价格承诺已被接受的来源的进口产品除外。主管机关应列出有关产品供应商的名称。但是,如涉及来自同一国家的多个供应商,且不能列出所有 供应商的名称,则主管机关可列出有关供应国的名称。如涉及来自一个以上国家的多个供应商,则主管机关可列出所有供应商的名称,或如果这样做不可行,也可列出所有涉及的供应国的名称。”

欧盟条文与WTO反倾销协议条文的区别为,WTO反倾销协议中只允许当一个国家的出口企业众多,列出全部出口企业的名单不可行的时候,可以只列出出口国的名字。即只有满足“列出全部出口企业的名单不可行”这个条件之后,才可以不列出每一个出口企业的名单。而WTO反倾销协议9.2条中没有规定什么构成“不可行(impracticable)”。欧盟则在其法律中加入了“涉及非市场经济国家的情况”这个条件,或者说欧盟法律将“不可行(impracticable)”解释为在非市场经济国家情况下,列出每一出口企业的名单是不可行的。

欧盟将“不可行(impracticable)”解释为是非市场经济国家的情况,是否符合WTO的规定呢?这将涉及如何认定“不可行(impracticable)”的问题。WTO反倾销协议第6.10条有关于“不可行(impracticable)”的规定:“主管机关通常应对被调查产品的每一已知出口商或生产者确定各自的倾销幅度。在出口商、生产者、进口商的数量或所涉及的产品种类特别多而使作出此种确定不可行(impracticable) 的情况下,主管机关可通过在作出选择时可获得的信息基础上使用统计上有效的抽样方法,将其审查限制在合理数量的利害关系方或产品上,或限制在可进行合理调 查的来自所涉国家出口量的最大百分比上。”从此条文中可以看出,出口商数量众多,可以认定为为每一个出口商计算倾销幅度是“不可行(impracticable)”。

美国Merriam-Webster词典中关于“不可行(impracticable)”的解释为:“1 :不可逾越:无法获得通过,走过,越过,或克服的。 2 :并不可行:不能执行或完成的方法或命令。”其中第二个解释更适合本条款:“根据要求或者采用某种方法不能进行或者不能完成”。因此,根据词典的解释“不可行(impracticable)”应当理解为是:“操作上不可能,或者无法进行”。

欧盟法律规定的在非市场经济国家情况下,列出每一出口商的名字,或者为每一出口商计算单独的倾销幅度,能否构成WTO法律意义下的“不可行(impracticable)” 呢?按照欧盟的立法原意,不能为非市场经济国家的出口企业确定单独的倾销幅度,是担心非市场经济国家的出口企业全部为国家垄断,如果为每一出口企业确定不 同的倾销幅度,可能会导致规避。这种理由并不是操作上是否可能或者是否无法进行的问题,而是是否合理或者是否公平的问题。

笔者认为,认定在非市场经济国家情况下,列出每一出口商的名字,或者为每一出口商计算单独的倾销幅度,能否构成WTO法律意义下的“不可行(impracticable)”,只能依据WTO法律条文来认定,不能由各成员随意解释。特别是涉及非市场经济国家问题时,只能依据WTO法律条文和中国入世法律文件中的相关法律条文进行认定。WTO反倾销协议第6.10条仅说明出口商数量众多可以构成“不可行(impracticable)”。GATT 1947第6条及其注释和补充规定,以及中国入世法律文件中关于中国非市场经济问题的规定均只涉及如何认定正常价值,没有涉及如何认定出口价格,也没有关于什么情况构成“不可行(impracticable)”的认定。

另外,欧盟法律援引的WTO反倾销协议第9.2条,是自第一个反倾销协议——肯尼迪回合反倾销协议——以及其后的东京回合反倾销协议延续下来的,基本没有变化。肯尼迪回合反倾销协议第8条(b)规定:“9.2 如 对任何产品征收反倾销税,则应对已被认定倾销和造成损害的所有来源的进口产品根据每一案件的情况在非歧视基础上收取适当金额的反倾销税。主管机关应列出有 关产品供应商的名称。但是,如涉及来自同一国家的多个供应商,且不能列出所有供应商的名称,则主管机关可列出有关供应国的名称。如涉及来自一个以上国家的 多个供应商,则主管机关可列出所有供应商的名称,或如果这样做不可行,也可列出所有涉及的供应国的名称。”东京回合反倾销协议的规定与此基本相同。肯尼迪 回合和东京回合反倾销协议中都没有关于抽样的规定,因此此条的目的,应该是指出口企业数量众多,列出每一出口企业名单不可行(也就是WTO反倾销协议中需要进行抽样的情况),调查机关可以只列出出口国。在乌拉圭回合中增加了关于抽样的规定,也保留了此条文。从谈判历史上看,此条似与非市场经济问题无关。

三、美国做法与WTO的相关规定

美国最近修改了其对非市场经济国家单独税率的政策,规定只有在出口企业能够证明其出口行为在法律上,或者事实上没有被政府控制的情况下(…a firm can demonstrate an absence of both de jure and de facto governmental control over its export activities.),才可以给予单独税率。新修改的政策还对出口企业申请单独税率规定了详细的程序和要求。

美国商务部出台新政策前,征求了各方的意见。公平贸易局在两次评论意见中都指出了美国的这种做法违反了其在WTO框架下承诺的义务。

支持此政策的美国国内企业代表的评论意见中,支持的理由均为给予非市场经济国家单独税率将导致中国的出口商可以从获得低税率的企业出口,从而规避反倾销税。

根据以上对欧盟法律的分析,美国的立法目的仍然是规避反倾销税的考虑,不是WTO法律框架下《反倾销协议》第9.2条的“不可行(impracticable)”。WTO法律文件和中国入世法律文件中涉及非市场经济的条款中没有关于出口价格认定的规定。因此,美国的做法与WTO规定不符。


 [1] Appellate Body Report on EC – Bed Linen, paras. 56-58.

 [2] Panel Report on US – Stainless Steel, paras. 6.111-6.114.

 

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