WTO空客补贴案的法律问题研究

发布日期:2011-07-20  编辑: 徐铮 律师  来源: 中国贸易救济信息网

大型民航客机LCA体现了国家的科技和经济实力,美国和欧盟都对本国的波音和空客公司提供了大量的财力物力支持,这些措施是否构成补贴以及补贴的性质成为了争议的焦点。欧美双方都在WTO控告对方提供了非法补贴,违反了WTO《补贴与反补贴协定》(以下简称SCM协定),即空客补贴案(WT/DS316)和波音补贴案(WT/DS353)。日前,空客补贴案的专家组报告首先发布。本文将结合这份长达1000多页的报告,分析专家组的裁决,论述补贴争端有关的法律问题,以求明确SCM协定的内容和适用,使我国更好地从法律方面应对可能面临的WTO补贴争端。

1、空客补贴案的背景

1970年,为了发展民用航空器市场和太空科技,由法国、德国、西班牙和英国组成的空中客车公司(Airbus SAS),由欧洲飞行防卫与空间公司(EADS)控股,总部设在法国图卢兹附近,在美国、日本、中国和印度设立了分公司,员工约52000人,生产从A300到A380的一系列大型客机。2008年利润近16亿欧元,占据全球大型客机市场的半壁江山。

空客公司在成立初期,远非美国波音公司的对手。由于大型客机的研发制造是高技术、高投入、高风险的行业,没有政府的政策和资金支持,空客公司根本无法起步,更别说与波音、麦道等美国的飞机制造公司竞争。实际上,波音等公司也得到了美国联邦和地方政府的大力支持,才获得了今天的地位。因此,欧共体及其成员国也效仿美国,对空客公司的发展提供了大量的财力物力支持。

为了规范两国政府对飞机制造企业的资助行为,1992年,欧盟与美国签订《民用航空器协定》,双方同意欧洲政府对空客公司投入三分之一的先期开发补助(Launch Aid),如果全新的A380客机没有获得超过500架以上的订单,就可以暂时不归还37亿美金的贷款,使得空客公司可以在研发新机型上放手一搏。美国也可以对波音公司投入不超过总收入4%的间接补贴,这些补贴通常是同国防部与太空总署签订合同的方式提供。

1995年WTO成立,达成了《补贴与反补贴协定》(SCM协定),明确了补贴的定义,将补贴分为禁止性补贴、可诉性补贴和不可诉补贴,分别规定了有关义务,规范了反补贴税的实体和程序规则,并对发展中国家规定了特殊和差别待遇。但1992年的协定作为SCM协定的例外仍然有效,欧美都将继续对本国的飞机制造业提供大量财政资助。

由于冷战结束,美国政府的武器采购合同在10年间减少了一半金额。在美国国防工业大幅合并的态势下,1997年波音公司与麦道公司合并。随着空客公司的生产技术逐步成熟,欧美双方在航空市场的争夺越发激烈。911事件后,全球航空业一片萧条,但空客公司的业务却蒸蒸日上,并于2002年首度超过美国波音公司的订单。更令美国恐惧的是,欧洲空客公司开发的555座的双层A380巨无霸客机,比波音747节省20%、载客量增加一倍,而且还有电梯和其他休闲设施,受到了市场上更多的青睐,预计将取代波音747巨无霸客机在全球的独霸局面。

面对压力,美国波音公司3年内已经裁减了超过40000名员工,这对2004年的美国总统大选构成了政治压力。美国总统布什在2004年8月13日呼吁“空客公司在过去三十年间持续接受了欧洲政府补贴,这是不公平的做法”,并指示贸易代表佐利克立即同欧盟开展磋商。美国单方面取消了1992年的双边协定,并在WTO的多边框架下提起争端解决程序。

2、空客补贴案的解决过程

2004年10月间,美国与欧盟双方都指控对方违反了SCM协定,并进行争端解决正式磋商(WT/DS316,WT/DS353)。2005年1月11日,双方达成了初步协议,同意日后双方不再提供新的民航客机的补贴。但是3月19日双方谈判戛然而止,互相控告对方缺乏诚意。5月31日,美国要求WTO设立专家组。7月20日,专家组成立。澳大利亚、加拿大、中国、日本和韩国作为第三方参与此争端。10月17日,3人的专家组组成。

在专家组程序开始前,首先按照SCM协定附件5的程序,收集有关争议补贴的信息。当事方对几百个问题分别进行了意见交换,对与秘密信息和敏感的商业信息规定了特殊的程序,并于2006年2月24日为专家组提交了有关资料的报告。4月13日,专家组主席通知DSB由于此争端过于复杂,无法在6个月内完成工作。经过多次延期,2010年6月30日,专家组报告发布。7月21日,欧盟提出上诉。

3、争端事项和专家组结论

美国指控欧盟和其四个成员国(法国、德国、西班牙、英国)在40多年里,对大型民用客机LCA——空中客车AIRBUS系列产品的研发、制造、销售提供了300多种不同的补贴,违反了SCM协定下的义务。这些争议的措施主要包括五类:一是先期开发补助(launch aid)或成员国资助(member state financing),简称LA/MSF措施;二是欧洲投资银行EIB的12项贷款;三是与空客公司有关的基础设施建设和有关的捐赠;四是公司重组的措施;五是研究和技术发展基金,这些都是SCM协定第1条和第2条所规定的特定补贴(specific subsidy),对美国的利益造成了负面影响(advanced effects),违反了SCM第5条和第6条的义务。另外,美国还指控7种LA/MSF措施事实上根据出口表现提供,构成了SCM协定第3条的禁止性补贴,应该立即取消。

欧盟逐个反驳了美国指控的措施,认为LA/MSF是1992年欧美双边协定所允许的对飞机制造企业的支持措施,欧盟认真地履行了协定义务,但美国于2004年夏天单边撤出该协定,欧盟认为是无效的。即使不涉及1992年协定,欧盟的支持措施也得到了很高的回报,空客公司已经返还了超过90亿美元,如果从其他私人投资者处融资,空客公司不必支付这么多的利息。欧洲投资银行EIB的贷款完全是按照其贷款条件,空客公司与其他借款者都享受同样的待遇,对于政府的基础设施建设,空客公司也支付市场化的租金,没有从中获得任何利益。总之,美国指控的措施不构成特定化的补贴。

按照谁主张、谁举证的WTO举证原则,美国提交了详细的补贴资料,包括支付的主体、数量金额、时间、接受方式等,欧盟也提交证据进行反驳,双方经过多次口头和书面交锋,最终专家组对争议的措施的性质作出如下裁定:

第一,美国指控的LA/MSF措施都是特定化的补贴(specific subsidy),其中德国、西班牙和英国对A380的LA/MSF措施事实上是根据预期的出口表现所给予的,构成了SCM协定第3条所禁止的出口补贴。但是,2005年7月对A350的LA/MSF承诺不构成特定性补贴,美国也没有证明存在LA/MSF整体计划,法国A380、法国A340-500/600、法国A330-200、西班牙A340-500/600等4项LA/MSF措施不构成出口补贴。

第二,在12项EIB对空中客车贷款的指控中,专家组支持欧盟的主张,认为这些贷款不具有特定化特征(specific),拒绝进一步审查这些贷款的性质。

第三,在基础设施的指控中,专家组认定Muhlenberger loch工业基地、不莱梅机场的延伸公路、ZAC aeroconstellation和附属的EIG设施、德国和西班牙政府对本地工厂的制造和装配设施等,构成特定化的补贴。但法国政府对ZAC aeroconstellation工厂的道路改善不是补贴。另外,英国给予英国空客在威尔士broughton工厂的1950万英镑、西班牙Andalusia自治区政府给予Puerto Santa Maria的空客公司的捐赠(grant)等不是特定化的补贴。

第四,在资产重组的指控中,专家组认定1989年Kreditanstalt für Wiederaufbau(KfW)公司在德国空客取得的20%的资产收益,不符合德国当时的投资惯例,超出了私人投资者合理的投资回报。1992年KfW又将此收益以明显低于市场价买给了Messerschmitt-Bölkow-Blohm GmbH (“MBB”),这些交易都构成了特定性的补贴。法国政府和里昂信贷(Crédit Lyonnais)在1987年和1994年间对法国宇航Aérospatiale的四笔资金投入、法国政府1998年将其在Dassault Aviation的资产收益转移给法国宇航的做法,都不符合当时私人投资的通常做法,是对空客公司的特定补贴。但美国没有证明德国政府1998年对德国空客(Deutsche Airbus)所积累的债务处理给德国政府的行为,给予了德国空客利益,因此否定美国的此项指控。

第五,在各种授予(grant)措施的指控中,专家组认定(1)在第2、3、4、5、6次欧共体框架程序下授予的研究和技术开发费用(R&TD),(2)法国政府1986年和2005年间提供的研究开发费用,(3)德国联邦政府根据LuFo I、LuFo II和LuFo III项目下提供的研究开发费用,(4)德国地方政府的授予,包括巴伐利亚政府在OZB和bayerisches Luftfahrforschungs programme项目下的支付、不莱梅政府在AMST项目下的资助和汉堡政府在Luftfahrtforschungprogramme计划下的赠与,(5)西班牙政府PROFIT和PTA计划下的贷款,(6)英国政府根据ADRAD和ARP项目下的授予等,构成了特定化补贴。但对于下列两项美国的指控:(1)德国联邦政府根据LuFo III项目下承诺给予空客公司的特定研发费用,以及(2)英国技术项目下的某些研发费用资助,专家组认为不构成特定化补贴。

在明确了争议措施是否构成特定性补贴后,专家组分析了这些补贴的使用效果是否给美国利益造成了负面影响,并裁定如下:

第一,补贴阻碍了美国同类产品——波音飞机进口到欧洲市场,符合SCM协定第6.3(a)的表现,替代了波音飞机从澳大利亚、巴西、中国、中国台北、韩国、墨西哥和新加坡等国的出口,符合SCM协定第6.3(b)的表现,导致相同市场上显著的销售损害,符合SCM协定第6.3(c)的表现,因此构成了SCM协定第5(c)项的严重侵害美国的利益。补贴替代了美国的同类产品波音飞机从印度市场的出口,以及符合SCM协定第6.3(a)的表现,构成了SCM协定第5(c)项的严重侵害美国利益的威胁。

第二,美国没有证明补贴的效果符合SCM协定第6.3(c)的表现,即导致在相同市场上,比较空客飞机的价格,美国同类产品波音飞机的价格显著降低、显著压制和显著降价(significant price undercutting、suppression、depression),因此没有证明符合SCM协定第5条严重侵害了美国的利益。

第三,补贴的效果没有导致美国航空工业的任何失业和利润损害,没有实质损害美国工业,美国就业的损害是波音公司将工厂迁到海外导致的,与空客公司的补贴没有因果关系,否决了美国对SCM协定第5条(a)项的指控。

最后,专家组建议,按照SCM协定第4.7条的规定,对于禁止性补贴应该在90天内不迟延的取消(without delay)。按照SCM协定第7.8条的规定,对于为美国造成负面影响的可诉性补贴,应该“采取合适的步骤消除负面影响,或者取消补贴”。但专家组没有规定采取什么步骤履行。

4、空客补贴案有关法律问题分析

4.1 评审标准(standard of review)

专家组首先要确定采取什么标准来审理欧盟政及其成员国政府的行为,即评审标准。报告第7.1段裁定,按照DSU第11条规定,专家组要对争议措施进行客观评估(objective assessment),包括对事实和对有关适用协定的可适用性及一致性(applicability and conformity with the relevant covered agreement)进行客观评估,并提出可协助DSB提出建议或裁决的其他结论。

评审标准来源于美国行政法的概念,主要涉及联邦法院如何评价联邦政府的裁定。以前法院在法律解释上有完全的自主权,只尊重行政部门的事实认定,但1984年美国最高法院判决的“切夫朗案”(chevron USA Inc. v. National Resource Defense Council Inc.),确立了法院也要尊重行政机关法律解释的原则。当法律规定模糊时,如果行政机关的解释是“合理的”或“可允许”的,即使法官可能得出不同的结论,也应该尊重行政机关的法律解释,因为行政机关比法院对管辖事项更具有专业特长。

“评审标准”也是乌拉圭回合谈判争议的焦点。美国主张在反倾销、反补贴和保障措施等贸易救济措施协定中,都要规定专家组要尊重成员国政府的事实认定和法律解释,但日本等深受美国单边贸易救济措施之苦的国家强烈反对,最后达成的妥协是只在《反倾销协定》第17条6款中写入了特殊的审查标准,规定如果成员国调查机关的事实认定是合适的(proper),法律解释是可允许的(permissible),专家组和上诉机构要尊重调查当局的认定。

欧盟荷尔蒙案中,上诉机构裁定,除了反倾销协定外,DSU或其他任何WTO协定也没有规定具体的审查标准,SPS协定中也没有要求采纳或吸收反倾销协议的审查标准。因此,应适用DSU第11条进行客观评估。美国诉巴基斯坦临时保障措施案的上诉机构进一步规定如何进行客观评估:“专家组必须审查主管当局是否已经审查了所有的相关因素和细节,并提供了支持其裁定的充分解释;必须考察主管当局的解释是否充分表述了证据的性质。然而,专家组不应该对证据从头审查,更不能主动去收集证据。”本案中,所有的争议措施的证据都是由起诉方美国提供的,欧盟也举证进行反驳,专家组反驳了美国近70%的指控,主要是美国提交的证据无法满足SCM协定的要求。

4.2 条约的解释原则(relevant principal of treaty interpretation)

专家组面临的第二个问题就是条约的解释原则。专家组报告第7.5段裁定,DSU第3.2条规定“要按照国际公法解释的习惯规则”澄清协定中的条款,而《维也纳条约法公约》VCLT第31.1条被普遍接受为“国际公法解释的习惯规则”,即“条约应按该条约用语在上下文中的正常含义,参照条约的目的与宗旨,善意予以解释。”

由于WTO法律条文是各方妥协达成的,很多条款都缺乏准确性,各方可以根据自己国内的法律和利益需要,对WTO协议进行不同的解释,这是产生争端的原因之一。另外,法律条款通常都是概括性的普遍适用的规则,成员方根据WTO协议取得的权利和义务也不是简单地通过条文能够明确的,只有正确解释争议的法律条文后,才能明确当事方的权利义务。因此,WTO争端解决机制的一个重要任务是如何解释WTO庞大复杂的协议。

在GATT争端解决的实践中,专家组在遇到GATT条文解释问题时,习惯于到GATT谈判、起草和准备文件等中去寻找某术语确切含义,把GATT规则当作与一般国际法没有什么联系,形成了自我封闭,自成体系的传统,阻碍了GATT规则的发展。WTO成立后的第一个上诉案件,美国汽油标准案上诉机构就明确指出“WTO法不能同国际法分开理解。”

在WTO争端解决实践中,专家组和上诉机构经常按照《维也纳条约法公约》第31条对有关适用协议进行解释。首先,从协议条文的通常含义开始,专家组和上诉机构常常先查词典。如果词典的含义很多,无法清楚条文本身的具体含义时,要看该条文的上下文,以及参照协议的整体目的和宗旨,还应考虑嗣后惯例进行解释。只有在特殊情况下,才使用第32条补充资料的解释方法,考虑条文的起草历史资料等因素,对条文进行解释。另外,专家组和上诉机构还根据《维也纳条约法公约》第31条2款和3款的“上下文”的规定,考虑WTO体系外的协议和争端当事方后来的双边协议,对WTO规则进行了解释。

本案中,专家组多次采用这种解释方法,强调对条文的细腻分析、对程序正义的最求、对先前裁决的尊重,报告论述严谨、推理严密,在总结各方观点的基础上,按照国际法的一般解释规则,对SCM协定关于补贴有关的条款进行了详细的解释,在解决双方争议的同时,也明确了补贴的认定和性质等法律问题。

4.3 初步裁定(preliminary ruling)

WTO的争端解决都有一些先决问题,包括专家组的职权范围、争议的措施、争端涉及的产品等,本案中专家组主要解决了如下问题:

一是SCM协定第5条是否适用于WTO成立前的补贴。欧盟认为,第5条规定“成员国不得通过第1条1款和2款规定的任何补贴,造成成员国利益的负面影响。”,按照“条约不溯及既往”的原则,不包括欧共体在1995年1月前提供的补贴。美国反驳认为第5条是补贴造成的负面影响,是一种持续的状况(situation),而不是补贴行为(action)。专家组支持美国的主张,认为第5条的用语是名词“the use of subsidy”,而不是动词“use”,结合上下文的规定,表明条约的起草者要求不得通过补贴给其他成员国的利益造成负面影响,而不是补贴的行为。

二是1992年欧美民航协定能够解释SCM协定。欧盟认为,该协定规定了双方对LCA补贴的义务,应该作为“可适用的法律”(applicable law)和“与SCM协定相关的其他国际法”对SCM协定进行解释。美国反驳认为WTO争端解决范围只是WTO的协定(covered agreements),1992年协定不属于WTO协定的范围,它只是欧美双边协定,不是所有WTO成员都参加的“相关国际法”,不能用来解释SCM协定。专家组支持了美国的主张。

三是没有进行磋商的争议补贴是否属于专家组的职权范围。欧盟认为A350的LA/MSF措施没有按照DSU第4条进行磋商,专家组无权审理。专家组结合类似争端的上诉机构裁决,认定专家组的职权范围由设立专家组的请求所决定,磋商的内容和专家组的请求不必须完全一致,美国已经在请求设立专家组的文件中详细列举了争议的补贴措施,包括数量和时间,这些都属于专家组的审查范围。

此外,专家组还裁定尽管空客公司的股权结构发生了变化,但Airbus SAS与Airbus Industrie consortium一样,都生产空客LCA,给后者的所有财政资助都被新公司所享有,专家组要审查这些补贴对美国利益的负面影响,不能因为有些补贴或交易已经发生,或取消而改变。

4.4 补贴的规则与适用

本案的核心实体问题之一就是美国指控的措施是否构成SCM协定项下的特定化补贴,也是双方激烈争议的焦点所在。SCM协定第1条规定,补贴是政府或其他公共机构进行的财政资助(financial contribution),或者存在GATT1994第16条意义上的任何形式的收入或价格支持,因此而授予一项利益(a benefit is thereby conferred)。专家组结合过去补贴案例,认为“财政资助”和“利益取得”一起构成了补贴的两个法律要素,共同决定是否存在补贴。

第1款列举了四种财政资助的情况:一是资金直接转移(direct transfer of funds)(如奖励、贷款和投股等)和潜在的资金或债务的直接转移(potential direct transfers of funds or liabilities)(如贷款担保等),如美国指控的LA/MSF、EIB的贷款、企业重组时的资金转移、研发费用基金等,都是这种情况;二是放弃或未征收在其他情况下(otherwise due)应征收的政府税收(如税收抵免等),如美国外销公司FSC案(WT/DS108)中对外国销售的公司减免税等措施,本案不存在此种情况。三是政府提供除一般基础设施外的货物或服务,或购买货物(goods or services other than general infrastructure),本案中美国指控的多项基础设施建设仅使空客公司受益,就属于此种情况;四是政府放弃提供资金或政府实施收入和价格支持,或委托或指示一私营机构履行以上一种或多种通常应属于政府的职能。本案中的某些基金会等措施就属于代替政府履行上述职能。

对于上述财政资助是否使企业受益,往往是补贴案件中的争议问题。如本案中,欧共体指出LA/MSF措施下,空客公司归还了超过资助的40%的资金,并未获得利益。空客公司对政府建设的基础设施也支付租金,也没有获取额外的利益。专家组认为,利益不是抽象的,而是由受益人接受或享受的优惠待遇,利益的存在与否取决于受益人享受到比其他市场参与者更好的条件,市场是利益的判断标准,LA/MSF措施为空客公司将飞机试飞的大部分风险从制造商转移到政府提供的基金,这些都不是基于商业的考虑,空客公司的每个LCA机型的试飞、开发和销售都依靠LA/MSF补贴。所有的其他的特定补贴都与产品和市场效果有足够的联系,因此,享受了财政资助的利益。实践中何为“补贴”仍是一个相当复杂的问题,不仅涉及条文本身,而且也关系条约起草的目的,以及国内法的理解等。

SCM协定要求补贴还必须具有特定性(specific)。第1条2款规定,“第1款所界定的补贴,只有具有特定性时才适用本协定第2、3、4部分。”第二部分规定了禁止性补贴,第三部分规定了可诉性补贴,第四部分是反补贴税的规定。禁止性补贴本身违反了SCM协定,起诉方不需要证明其利益收到损害,一旦发现要立即取消;而可诉性补贴本身不一定违反SCM协定,起诉方还必须证明补贴对自己造成了负面影响,补救措施也较宽松,争端解决的时间也可以更长。

特定性包括事实上和法律上的特定性,财政资助只给予特定企业、特定行业和特定地区的,都是属于破坏竞争、扭曲贸易的违法补贴。本案中EIB的12项贷款项目,无论法律上还是事实上,所有企业都可以申请,贷款条件也一视同仁,就不属于特定化的补贴。但美国指控的某些研发费用和基础设施,表面上各个相关企业都能够享受,但实际运作时大部分都授予了空客公司,或者由政府决定单独给予空客公司,满足了特定化的要求。对此,欧盟决定上诉,认为不莱梅机场的延伸公路等基础设施任何企业都能够享用,并不是特定化的补贴。

4.5 禁止性补贴的规则与适用

SCM协定第3条1款规定:除《农业协议》的规定外,下列补贴应予禁止:(a)法律或事实上视出口实绩为惟一条件或多种条件之一而给予的补贴,即出口补贴。附件1(Illustrative List of Export Subsidies)中列举了出口补贴的种类,包括直接补贴、货币奖励、运输补贴、提供优惠商品或服务、减少直接税、减免间接税、减轻或退还进口税、出口信用保证与担保、出口信贷优惠等,但也不是穷尽了所有出口补贴;(b)将使用国产货物而非进口货物的情况为惟一条件或多种条件之一而给予的补贴,即进口替代补贴。第3条2款规定WTO成员不得给予或维持这两种补贴。

禁止性补贴不仅包括法律规定,还包括事实存在,即如果某项补贴并非由法律规定以出口实绩为条件,但事实上是为了促进出口而提供,仍构成出口补贴。澳大利亚汽车皮革补贴案(WT/DS126)中,澳大利亚政府同本国惟一生产和出口汽车皮革的公司——哈尔公司签订了拨款合同,规定了一个总的销售目标,该目标实际上是出口目标,拨款合同显然是为了维持该公司的出口方面的竞争力,构成了第3条1款的出口补贴。签订的贷款合同没有任何与销售有关的条款,虽然哈尔公司可能用销售的所得来偿还贷款,但不是以出口实绩为条件提供的贷款,因此贷款合同不是禁止的补贴。

本案中,专家组认定德国、西班牙和英国对A380的LA/MSF措施,规定了一些出口数量和价值指标,符合根据预期的出口表现所给予的补贴,属于禁止性补贴,但其他的无论事实还是法律上都不构成禁止性补贴。对此裁定,欧盟也提出了上诉。

4.6 可诉性补贴的规则和适用

禁止性补贴对生产和贸易产生扭曲作用,但许多国内补贴是重要的政策工具,不可能完全放弃,因此,SCM协议第5条规定只有补贴的效果对其他国家造成了负面影响时,其他国家才可以起诉该补贴。负面影响包括:(a)损害另一成员的国内产业;(b)抵消或损害其他成员在GATT1994项下直接或间接获得的利益;(c)严重侵害另一成员的利益(serious prejudice to the interests of another Member)。

前两项的负面影响都有相应的规则,(a)项的实质损害一国产业时,进口国可以按照SCM规定实施反补贴税;(b)项抵消或损害其他成员的利益时,可以按照DSU提起WTO争端解决机制;但(c)项的规定却存在概念不明确的问题。因此,SCM协定第6条第3款具体规定了“严重侵害”的四种表现:(a)补贴导致了取代或阻碍另一成员同类产品进入提供补贴成员的市场。(b)补贴导致了在第三国市场中取代或阻碍另一成员同类产品的出口,第4款进一步规定市场份额的变化应至少考虑以1年为代表期,不仅应考虑补贴产品的市场份额增加,还要考虑如果不存在该补贴,市场份额则会降低或加速降低等。(c)补贴导致了受补贴产品的大幅价格削低、价格压低或销售损失。(d)补贴导致与以往3年期间的平均市场份额相比,提供补贴成员的一特定补贴初级产品或商品的世界市场份额增加,且在给予补贴期间呈继续增加的趋势。

本案中,专家组在审查了美国指控的措施是否构成特定化补贴后,又详细分析了这些补贴是否给美国的利益造成了负面影响。专家组首先同意美国的主张,将所有空客的LCA作为一个补贴产品,美国波音的所有LCA也作为一个产品,来比较是否造成了负面影响。美国主张评估从2005年7月专家组成立到现在这个期间内,补贴对美国产业造成的“损害”和对美国利益的“严重侵害”,专家组表示反对,认为应该考虑所有其掌握的证据,包括最新的信息,评估目前(present)补贴所造成的负面影响。

对于补贴损害美国国内产业的指控,专家组认为波音公司的损失是由公司全球布局调整、技术进步、恐怖袭击、美国国防预算的削减等因素造成的,空客公司的补贴没有剥夺美国工人的就业,也没有损害美国的飞机制造业。对于严重侵害美国利益的指控,专家组采取“两步法”,首先确定证据能够证明存在SCM协定第6.3条(a)(b)(c)项所规定的市场效果,然后确定这种市场效果是否是确定的特定补贴所导致。经审查证据后裁定,存在“替代了波音飞机从欧洲和特定第三国的进口或出口到欧洲市场”、“显著的价格抑制、市场销售损失”等现象,但没有导致波音飞机“显著的价格削减”的效果。对于负面影响是否由补贴所引起,专家组认为美国没有证明其波音飞机所遭遇的负面影响是由空客的补贴造成的,因此驳回了美国的指控。

总之,欧美空客补贴争端是在国际航空市场激烈竞争的背景下产生的,不仅涉及SCM协定的法律问题,更涉及复杂的政治经济问题。本案争议措施数量之多、范围之广、情况之复杂,补贴认定之困难、双方交锋之激烈,专家组多次推迟发布报告,最终报告长达1000多页,都反映出补贴争端的复杂和敏感。作为最大的发展中国家,我国各级政府制定了许多的经济发展政策,如果不是普遍受益的,都可能被其他国家起诉到WTO,或采取反补贴等贸易救济措施,因此,各级政府在遵守SCM协定,防止授人以柄的同时,也要从本案中学习经验,一旦遭遇争端要针锋相对,据理力争,以保护自身的利益,促进经济发展。

(来源:《中国贸易救济与产业安全论丛》)

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